Минэкономики начало обсуждение законопроекта «Об обязательных требованиях», разработанного в рамках проекта «регуляторной гильотины». Главные положения новой «регуляторной конституции», предлагаемой проектом и в основном касающейся предпринимательской деятельности,— любые обязательные требования должны быть опубликованы, внесены в публичный реестр и действовать по умолчанию только пять лет. Без актуализации, в ходе которой обязательно должно быть определено, как нормы фактически действуют на всех регулируемых, обязательные требования теряют силу, а без оценки регулирующего воздействия и экспертизы — даже не принимаются. Наделение федеральных органов монопольными полномочиями вводить новые требования должно завершиться осенью 2022 года.
Минэкономики доработало проект закона «Об обязательных требованиях» — документ разослан экспертам и в бизнес-объединения. В кругах разработчиков он получил синоним «материального закона о контрольно-надзорной деятельности (КНД)». Первая версия законопроекта была разработана к Петербургскому международному экономическому форуму в июне 2019 года, но не устроила кураторов реформы в аппарате правительства. Согласно дорожной карте по реализации механизма «регуляторной гильотины», законопроект должен быть внесен в Госдуму в октябре 2019 года.
«Материальный» закон посвящен практически любым обязательным требованиям (за вычетом требований к госслужбе, обороне и ВПК, госбезопасности и атомной энергетике, а также требований ЦБ).
Кроме того, формально законопроект не касается обязательных требований, устанавливаемых федеральными законами (ФЗ) — впрочем, он устанавливает правила разработки самих ФЗ, содержащих такие требования. Как следует из проекта, обязательные требования — это установленные нормативными правовыми актами условия, ограничения, запреты или обязанности. В силу этого юридическая техника законопроекта необычна: она ближе к конституционной, чем к обычным проектам законов, разрабатываемых исполнительной властью. В проекте много формально «декларативных» установлений, которые должны раскрываться затем другими ФЗ или нормативно-правовыми актами (НПА), также он фактически ограничивает возможности принятия НПА с обязательными требованиями, а в части случаев — вводит обязательные процедуры их подготовки.
Сами обязательные требования должны включаться в одну из трех групп, исходя из степени социально опасного риска и последствий их несоблюдения. Первая — наиболее серьезная — обязательно должна нести за несоблюдение административную или уголовную ответственность, запрет или невозможность осуществлять деятельность или совершать действия. Ко второй группе Минэкономики относит требования, за нарушение которых грозит только требование о необходимости устранения нарушения или отказ в предоставлении разрешения осуществлять какую-либо деятельность. Третья группа — нарушения влекут за собой только отказ в предоставлении государственной услуги. Обязательные требования могут вводиться федеральными, региональными или муниципальными властями в сфере своих полномочий с учетом их обоснованности — то есть только в целях предотвращения (или минимизации последствий) причинения вреда охраняемым законом ценностям, при этом не допускается введение требований для устранения рыночных и иных рисков, напрямую не причиняющих вреда.
Очень декларативно, но вводится право оспорить обязательное требование в случае, если, по мнению заявителя, оно нарушает какой-либо ФЗ — или в органе, его издавшем, или в суде. Это также отдаленный аналог механизма Конституционного суда, который может отменить норму закона на основании несоответствия Конституции. Все обязательные требования должны быть опубликованы (если они не отнесены к гостайне — но в этом случае их несоблюдение не может быть вменено в вину и ответственность тому, кто не имеет допуска к этой информации). Неопубликованные (в том числе в интернете) требования согласно проекту просто не действуют — при введении обязательных требований они должны выделяться отдельно, вноситься в реестр (нет в реестре — нет требования) и получать группу риска — первую, вторую или третью.
Отмечается, что требования, установленные в отношении одного и того же предмета регулирования, не должны противоречить друг другу (а требования по одному и тому же вопросу не должны проверяться несколькими госорганами). Если же противоречие возникает, а вызвавшие его правовые акты имеют одинаковую юридическую силу, граждане и организации могут самостоятельно выбрать, какой из них соблюдать. Подтверждается и иерархия норм по «правовой силе», при равной правовой силе нескольких НПА действует последний принятый акт. Отдельная оговорка сделана для обязательных требований, вводимых указами президента. Глава государства может устанавливать требования, улучшающие положение граждан и организаций по сравнению с тем, что установлено федеральным законом,— кроме сфер налогового законодательства и юридической ответственности.
Описание в проекте «регуляторной гильотины», отметим, в целом соответствует ранее опубликованным схемам, при этом акты СССР с обязательными требованиями проект действительно объявляет недействующими с 2021 года. Акты же РСФСР, в том числе постановления ленинского Совнаркома, при этом отменяются по другой процедуре — таким образом, проект неявно декларирует правовую правопреемственность РФ не от СССР, а от РСФСР 1917 года.
Наиболее же важно и действительно революционно в проекте не описание «регуляторной гильотины», а норма об обязательной актуализации всех вновь вводимых обязательных требований. В общем случае новые обязательные требования действуют пять лет (вводимые в 2021 году — три года), и если они не актуализуются — то отменяются автоматически. Обязательные требования вступают в силу или 1 января, или 1 июля, но не ранее чем через полгода после принятия. Обратную силу они имеют лишь в том случае, если улучшают положение граждан и организаций. Проект де-факто восстанавливает обязательную оценку регулирующего воздействия (ОРВ) для всех таких актов (исключить эту процедуру можно только федеральным законом), а также требует от правительств публичной оценки фактического воздействия (ОФВ) обязательных требований в отношении тех, к кому они применяются — без положительной ОФВ, а также обязательной экспертизы продлить требование нельзя.
Отдельной главой законопроект вводит возможность экспериментальных правовых режимов, описанных, впрочем, в другом законопроекте. Вместе с ним они, в теории, должны составлять принципиально другую правовую реальность с сентября 2022 года: в этот срок проект закона «Об обязательных требованиях» предписывает внести в Госдуму все федеральные законы, дающие полномочия федеральным органам власти устанавливать обязательные требования (по принципу «один орган власти — одно требование»).
Почти никто за пределами Минэкономики и аппарата правительства еще не успел проанализировать проект, поэтому комментарии по нему немногочисленны. Первый вице-президент «Опоры России» Владислав Корочкин отмечает: документ «более системный», чем представленный в июне. Он обратил внимание, в частности, на отсутствие ответственности органов власти, которые будут устанавливать обязательные требования, не соответствующие закону.
Пока же основная видимая проблема законопроекта — именно в его «конституционности»: рамочный характер правового текста при всех усилиях разработчиков создает риски его толкования в пользу госрегуляторов, несмотря на прямые декларации о том, что «все неустранимые противоречия и неясности обязательных требований толкуются в пользу лиц, которые обязаны их соблюдать». В понимании госслужащего в РФ, его обязанность соблюдать нормы закона так, как он его трактует, всегда важнее мнения об этом поднадзорной структуры — и сам по себе даже очень хороший «материальный закон» этой корпоративной культуры не изменит. Кроме того, множество сильных и новых «конституционных» положений в проекте приведет к росту критики фактического положения дел бизнесом под старым диссидентским лозунгом «Соблюдайте ваши законы».