Бизнес ищет защиту от силовиков в объединении

«Силовое давление» на бизнес препятствует устойчивому экономическому росту. Способность и готовность бизнеса к кооперации с организациями, представляющими интересы иных социальных групп, может улучшить ситуацию. Исследование «Может ли российский бизнес ограничить “силовое давление” со стороны государства?» выполнено Андреем Яковлевым, Антоном Соболевым и Антоном Казуном из Международного центра изучения институтов и развития НИУ ВШЭ.
Насилие как фактор, оказывающий непосредственное влияние на экономическое и общественное развитие, в последние десятилетия активно обсуждалось и анализировалось в научной литературе. В работах Дугласа Норта, Вильяма Баумоля и других исследователей было доказано, что насилие играет важную роль в экономической жизни. Общества, не способные ограничить использование насилия, страдают от отсутствия устойчивого экономического роста. Соответственно, возросло внимание к политическим механизмам его ограничения и контроля.
Особую роль и исследованиях роли насилия сыграла книга Д.Норта, Дж.Уоллиса и Б.Вайнгаста «Насилие и социальные порядки», изданная в 2009 году. В этой работе Норт и его соавторы констатируют, что необходимым условием перехода от «порядков ограниченного доступа», типичных для развивающихся стран, к «порядкам открытого доступа» с устойчивым экономическим ростом является формирование организаций, способных эффективно ограничивать насилие в обществе. Однако неясными остаются механизмы их возникновения и условия, необходимые для работы таких организаций в современных развивающихся странах. Какие факторы создают для «жертв насилия» достаточные стимулы к коллективным действиям в свою защиту? Какими могут быть механизмы коллективных действий по ограничению насилия в условиях «несовершенной институциональной среды»? Ответы на эти вопросы пытаются дать Андрей Яковлев, Антон Соболев и Антон Казун из МЦИИР НИУ-ВШЭ в докладе «Может ли российский бизнес ограничить “силовое давление” со стороны государства?».
Чиновники сменили криминал
Если в 1990-х годах насилие по отношению к бизнесу исходило от криминальных структур, то в 2000-х оно стало проявляться со стороны государства, точнее – со стороны агентов, использующих государственные средства принуждения в своих частных интересах, рассказал Андрей Яковлев, представивший результаты исследования на научном семинаре Института анализа предприятий и рынков НИУ ВШЭ. В основе этой новой тенденции лежал специфический неформальный контракт между верхними и нижними уровнями вертикали власти, когда высшие федеральные чиновники, по сути, закрывали глаза на массовые злоупотребления сотрудников правоохранительных структур в обмен на их политическую лояльность.
После кризиса 1998 года для крупного бизнеса пришло понимание выгод коллективной кооперации с правительством. Результатом этого стало принятие в начале 2000-х годов Налогового кодекса, который не только повысил собираемость налогов для государства, но и упростил жизнь для компаний. «Бизнес и государство смогли договориться: государство упростило налоговую систему и снизило ставки налогов в обмен на заметную легализацию бизнеса. Это оказалось выгодно всем: увеличились налоговые поступления в бюджет, уменьшилась нагрузка на компании», – пояснил Андрей Яковлев.
Рост собираемости налогов, по его словам, способствовал укреплению госаппарата и восстановлению дееспособности правоохранительной системы, что в свою очередь позволило снизить криминальное давление на бизнес. Одновременно для эффективного диалога бизнеса с властью была выстроена система бизнес-ассоциаций. Именно в этот период был создан целый ряд новых ассоциаций (прежде всего, отраслевых), а также организационно была сформирована четверка «головных» бизнес-ассоциаций – РСПП (как представитель интересов крупного бизнеса), Деловая Россия (средние компании), ОПОРА России (малый бизнес) и ТПП (внешнеэкономические связи).
Партнерство государства и бизнеса «сорвалось» на деле ЮКОСА, которое стало прецедентом избирательного применения права. Произошло это, по мнению авторов исследования, из-за неустойчивости механизмов диалога между властью и бизнесом и неготовности обеих сторон к компромиссам. При всей важности ассоциаций как площадок для диалога между государством и бизнесом, они не приобрели реальных рычагов контроля за исполнением достигнутых договоренностей. Это привело к изменению баланса сил в «правящей коалиции» (бизнес стал «младшим партнером государства») и, на первый взгляд, позволило высшей бюрократической элите сосредоточить в своих руках все рычаги контроля над экономикой. Однако одновременно «дело ЮКОСа» стало важным неформальным сигналом для средних и нижних этажей в «вертикали власти» и спровоцировало ту волну «силового давления» на бизнес, плоды которого мы пожинаем сегодня.
Публичность против откупа
Характерными примерами «силового давления» на бизнес стали «дело Евросеть-Моторола» в 2006 году, «дело химиков» в 2006-2007 годах, дело Дмитрия Малова в 2006-2008 годах, дело Сергея Магницкого в 2008-2009 годах и «маковое дело» в 2010-2012 годах. «Давление на бизнес начиналось с проверок и угроз завести уголовное дело, которые сопровождались неформальными предложениями “договориться по-хорошему”, еще до заведения уголовного дела. И большинство предпринимателей в этих условиях соглашались заплатить отступные», – пояснил Яковлев.
В то же время были и примеры «публичной защиты» прав собственности. Характерными примерами являются «дело Евросеть-Моторола» и «дело химиков». В первом случае речь шла о незаконном изъятии 29 марта 2006 года таможенными органами 167,5 тысяч мобильных телефонов Моторола на сумму около 17 млн долларов, поставленных компании Евросеть по официальному импортному контракту. Следственные органы несколько раз меняли причины изъятия телефонов (включая заявление о том, что “их использование вредно для здоровья потребителей”), но в итоге 24 августа 2006 года уголовное дело было закрыто за отсутствием состава преступления, а 117 500 телефонов были возвращены «Евросети». Это дело имело большой резонанс (включая неформальное обращение Джорджа Буша к Владимиру Путину на саммите G-8 в июле 2006 года в Санкт-Петербурге) и политические последствия – в виде освобождения от занимаемых должностей руководителя Федеральной таможенной службы Александра Жерихова и генерального прокурора Владимира Устинова.
Во втором случае речь шла о принуждении владельцев ряда средних химических компаний к нелегальному сотрудничеству с офицерами Федеральной службы по контролю за наркотиками (ФСКН) в организации поставок полуфабрикатов для производства наркотических веществ. Руководители компании Sofex Яна Яковлева и Алексей Процкий отказались от предложений о таком «сотрудничестве». В результате против них летом 2006 году было возбуждено уголовное дело по ч. 2 ст. 234 УК РФ (незаконный оборот сильнодействующих или ядовитых веществ, совершенный группой лиц по предварительному сговору) за торговлю промышленным растворителем – этиловым эфиром. В июле 2006 года была арестована Яна Яковлева, месяц спустя был арестован Алексей Процкий. Уголовное дело против компании «Софэкс» предполагалось использовать в качестве показательного примера для запугивания остальных предприятий химической промышленности.
16 февраля 2007 года после семи месяцев незаконного заключения ФСКН была вынуждена освободить Яну Яковлеву. Решение об освобождении было принято под давлением протестов предпринимателей. 27 января 2007 в Москве и Самаре состоялись митинги против репрессий ФСКН. Девять депутатов Госдумы выступили за освобождение Яковлевой и Процкого. Они сочли репрессии по «делу химиков» крупномасштабным произволом, подрывающим доверие граждан к государству.
Важную роль сыграло письмо Владимиру Путину против репрессий ФСКН, которое подписали более 100 руководителей химических предприятий из самых разных регионов России от Москвы до Дальнего Востока. В результате в феврале 2008 года суд оправдал финансового директора «Софэкс» Яну Яковлеву и генерального директора Алексея Процкого по всем пунктам обвинения. Затем были прекращены десятки уголовных дел против директоров Химпрома. На волне этого успеха было создано некоммерческое партнерство «Бизнес-Солидарность».
По мнению Андрея Яковлева, факторами успеха здесь стали наличие сильного лидера, тесные связи со СМИ, активное использование инструментов публичного давления на власть. Но эффект коллективных действий оказался ограниченным, что предопределялось узкой членской базой и отсутствием достаточных ресурсов для развития НП «Бизнес-солидарность».
В целом в условиях бурного экономического роста до кризиса 2008 года большинство предпринимателей были не готовы присоединяться к коллективным действиям в защиту общих интересов бизнес-сообщества. Яковлев полагает, что высшая федеральная власть не была заинтересована в преследовании бизнеса, но на фоне экономического роста и притока прямых иностранных инвестиций «силовое давление» на бизнес не воспринималось представителями федеральной бюрократической элиты как значимая проблема.
Защита после кризиса
Экономический кризис 2008 года усугубил проблему. Падение доходов бюджета и бегство капитала привели к усилению контроля за фирмами и преследованию предпринимателей. В то же время у бизнеса из-за снижения прибыли оказалось недостаточно денег, чтобы платить «отступные» коррумпированным чиновникам. Возросшее «силовое давление» затронуло, прежде всего, успешные средние компании. Это, по словам Яковлева, «привело к изменению баланса издержек и выгод различных стратегий и создало стимулы для коллективных действий с целью изменить среду».
В рамках выстроенной в начале 2000-х годов системы предпринимательских объединений представительство интересов среднего бизнеса было закреплено за «Деловой Россией». Именно эта ассоциация оказалась вынуждена реагировать на запрос об ограничении «государственного насилия», идущий от успешных средних компаний.
Именно с помощью «Деловой России» в 2009 году поправки в Уголовный кодекс, запрещающие досудебные аресты обвиняемых в экономических преступлениях и ограничивающие иные способы «силового» давления на бизнес, были внесены в Администрацию президента и получили поддержку тогдашнего президента РФ Дмитрия Медведева. Однако эти поправки не изменили правоприменительную практику – предпринимателей стали арестовывать по другим статьям.
В результате «Деловая Россия», реагируя на запросы профильного для себя сегмента в российском бизнес-сообществе, перешла к иной стратегии, поставив ограничение «силового давления» на бизнес в более широкий контекст стимулирования экономического роста. Благодаря этой организации была сформулирована и получила одобрение представителей власти стратегия модернизации с опорой на несырьевой бизнес.
Потенциальные инвестиции среднего бизнеса были представлены как «актив» для обмена с «правящей коалицией». После серии встреч бизнес-ассоциаций с Владимиром Путиным и Дмитрием Медведевым в конце 2010 года, «Деловой Россией» в феврале 2011 года был учрежден Центр общественных процедур «Бизнес против коррупции» (ЦОП БПК). Он был призван «объединить усилия делового сообщества, общественных организаций и органов власти в борьбе с рейдерством и коррупционным давлением на бизнес», говорилось в представленном в правительство докладе Минэкономразвития.
Система не дает побороть коррупцию
ЦОП БПК стал первым в современной России примером организации по защите предпринимателей, работа которого изначально была построена на детальных требованиях к подаче жалоб на незаконное преследование бизнесменов и формализованных процедурах их рассмотрения.
Чтобы обращение было принято к рассмотрению ЦОП БПК, оно должно соответствовать двум основным критериям: пострадавшим в конфликте является предприниматель или компания, а в деле имеет место рейдерская или коррупционная составляющая.
Регламент ЦОП БПК предусматривает семь стадий рассмотрения обращений, включая сбор информации по делу, запрос в региональное отделение «Деловой России», юридическое заключение, решение сопредседателей о вынесении на Общественный совет, рассмотрение вопроса на Общественном совете и, наконец, оперативное реагирование по заявлению.
Как отметил Яковлев, на первый взгляд, ЦОП БПК является лишь общественной организацией и его решения не могут иметь обязательного характера для органов власти.
Однако модель ЦОП БПК имеет две важные особенности.
Во-первых, это публичное рассмотрение обращений на заседаниях Общественного совета, в состав которого входят свыше 20 авторитетных адвокатов, представляющих ведущие юридические фирмы, а также депутаты Госдумы, члены Общественной палаты РФ, журналисты. Если по результатам публичного обсуждения члены Общественного совета приходят к единому мнению по конкретному уголовному делу, с таким мнением потом уже трудно спорить.
Во-вторых, решением правительства при ЦОП БПК создан Наблюдательный совет во главе с первым вице-премьером Игорем Шуваловым. В его состав входят представители 65 ведомств, осуществляющих контроль и регулирование бизнеса, включая Следственный комитет, МВД, ФСКН, Росфинмониторинг и другие. Основная функция Наблюдательного совета – обеспечение своевременной и адекватной реакции на обращения ЦОП БПК по заявлениям предпринимателей, которые были поддержаны Общественным советом БПК.
С февраля 2011 по ноябрь 2013 года в ЦОП БПК поступило свыше 600 заявлений, большинство из которых было отклонено еще на первом этапе. На Общественный совет было вынесено лишь 85 дел. В них сопредседатели видели серьезное ущемление прав предпринимателя и считали возможным добиться пересмотра дела. Публичные разбирательства и санкции в отношении «вымогателей в погонах» должны были давать сигнал и вымогателям (о рискованности привычных стратегий), и бизнесменам (о том, что их права теперь защищаются). 68 заявлений предпринимателей были поддержаны Общественным советом – с направлением обращений Генеральному прокурору, председателю Верховного суда, министру внутренних дел, председателю Следственного комитета.
Тем не менее, к концу ноября 2013 года на сайте ЦОП БПК была размещена информация лишь о 12 обращениях, по которым были пересмотрены судебные решения. Почему конечный эффект деятельности центра столь ограничен, по мнению Яковлева, можно понять на примере дела Дмитрия Малова из компании «Агромол» в Костроме, которое является для ЦОП БПК, пожалуй, самой заметной «историей успеха».
«Агромол» – это средняя компания, производящая молочную продукцию и насчитывающая 300 сотрудников. В 2006 году в рамках национального проекта «Развитие 24 АПК» компания Малова взяла кредит на 17,8 млн рублей. В 2008 году к Малову обратилось двое бывших сотрудников ФСБ с предложением о продаже бизнеса по заниженной цене. Эти предложения сопровождались угрозами уголовного преследования. После отказа Малова продать свою компанию региональное отделение ФСБ добилось возбуждения против него уголовного дела по ст.159 УК. Его обвинили в том, что он «похитил» 1,8 млн рублей, которые были официально возвращены «Агромол» в рамках рефинансирования кредита. Несмотря на то, что Дмитрий Малов довел до сведения суда информацию о вымогательстве, а само обвинение было абсурдным, он был осужден на 5,5 лет заключения.
Обращение Малова поступило в ЦОП БПК в феврале 2011 года и было поддержано Общественным советом центра в марте 2011 года. Тем не менее, в июне 2011 года при пересмотре дела Малова кассационная инстанция лишь сократила ему срок заключения. И только в ноябре 2012 года решением Верховного суда Малов был полностью оправдан. При этом, как подчеркивал Борис Титов, это стало возможным благодаря личному участию председателя Верховного суда Вячеслава Лебедева, который «вник в материалы дела и увидел несправедливость». Финальное решение Верховного суда, предоставившее Малову право на реабилитацию, дает основание полагать, что дело Малова было полностью сфальсифицировано. Тем не менее, все нижестоящие судебные инстанции не смогли «увидеть несправедливость» в этом деле и ЦОП БПК потратил почти два года на то, чтобы добиться его пересмотра.
Таким образом, резюмируют авторы исследования, с одной стороны можно говорить об эволюции стратегий предпринимателей, сталкивающихся с «силовым давлением». Если в середине 2000-х годов абсолютно доминирующим было стремление «неформально договориться», то затем стали появляться примеры индивидуального (дело «Евросеть-Моторола») или коллективного сопротивления («дело химиков»).
На этой почве стало возможным появление таких организаций как НП «Бизнес-солидарность», защищающих предпринимателей от силового давления. Однако только после кризиса 2008-2009 года, когда для бизнеса изменился баланс издержек и выгод от коллективных действий, а высшая бюрократическая элита стала осознавать реальные масштабы и последствия злоупотреблений силовиков, деятельность таких организаций стала получать реальную поддержку.
Тем не менее, необходимо выделить ряд факторов, препятствующих более результативной деятельности ЦОП БПК по защите интересов предпринимателей. Во-первых, увязание в «неоднозначных» обращениях – поскольку во многих случаях сами предприниматели, обращающиеся в ЦОП БПК, также нарушали закон. Поддержка таких «неоднозначных» обращений может наносить ущерб репутации ЦОП БПК. Во-вторых, явное сопротивление правоохранительной системы, которая «не сдает своих». Невозможно изменить практику правоприменения без очищения правоохранительной системы от недобросовестных сотрудников. «Способность и готовность бизнеса к кооперации с другими организациями, представляющими интересы иных социальных групп, может изменить ситуацию», – считает Яковлев.
Источник: Экспертный сайт Открытая экономика