13 ноября 2020

Много антитраста, мало конкуренции. Что было не так с ФАС при Артемьеве и чем ей нужно заняться

На место Игоря Артемьева, занимавшего пост главы ФАС с 2004 года, назначен новый руководитель. Что он обнаружит, принимая дела? Что полномочий у ведомства много, а конкуренции в стране мало, считает антимонопольный экономист, старший научный сотрудник РАНХиГС Вадим Новиков. По просьбе The Bell он объясняет, как это получилось. 

С чего в России началась борьба с монополиями

Уже 30 лет развитие конкуренции для России — один из ключевых вопросов. Советский Союз не в последнюю очередь погиб вследствие недостатка конкуренции. «Граждане великой державы оказались заложниками пустых магазинов, практически попав под власть монополистов товаропроизводителей и монополистов товарораспределителей», — писали авторы опубликованной летом 1990 года программы экономических реформ «500 дней», которых собрали для этой работы политические противники Михаил Горбачев и Борис Ельцин.

Программа предусматривала проведение «энергичной политики разгосударствления и демонополизации экономики, поощрения предпринимательства», к которой надлежало приступить уже через сто дней после начала реализации программы. Уже к концу первого года антимонопольные законы должны были стать основой для «расформировании большинства административно созданных производственных» монополистов.

Хотя программа «500 дней» так и не была принята официально, ее антимонопольные положения были реализованы. В 1990–1991 годах был принят антимонопольный закон, появился антимонопольный комитет. На протяжении последующих лет антимонопольный комитет (в настоящее время — Федеральная антимонопольная служба России) активно расширял деятельность. В 1990 году предельная штатная численность составляла всего 150 человек. К концу 2019-го фактический штат разросся до 3147 человек. Росло и количество рассматриваемых дел.

Сейчас, спустя 30 лет после выхода программы «500 дней», недостаточность конкуренции в экономике и необходимость ее развития все еще являются предметом согласия между политическими противниками. В частности, в декабре 2017 года Владимир Путин утвердил национальный план развития конкуренции. Этот план был рассчитан на 1000 дней (то есть два раз по 500) и уже не ставил столь амбициозных задач, как расформирование государственных монополистов, однако достижение высокого уровня конкуренции заявляется Путиным как «критически важное».

В России все еще ощущается недостаток конкуренции? Что же пошло не так?

Можно ли вообще обойтись без антимонопольного законодательства

Американский юрист Ричард Эпштейн в книге Free Markets Under Siege отмечает, что первая задача в экономической политике — собрать «низковисящие плоды», то есть правильно разрешить относительно простые вопросы, которые обычно имеют основное значение для результата, и лишь затем разрешать сложные и противоречивые вопросы.

В теме конкуренции таким простым вопросом является отношение к протекционизму и, более узко, к импортным пошлинам, тогда как антимонопольное законодательство (его детали и даже необходимость) — это сложный вопрос.

Так, степень консенсуса в сфере внешней торговли такова, что «быть экономистом» практически означает «быть за свободу торговли». В опросах членов Американской экономической ассоциации тезис о негативном влиянии импортных пошлин неизменно попадает в число вопросов, вызывающих наименьшие разногласия. Так, в 2011 году только 4,9% экономистов не соглашались с тем, что пошлины обычно вредны, тогда как тезис о вреде поддерживало 93,4% (в том числе без оговорок — 68,4%). Сходные результаты давали и предыдущие опросы.

Сомневающихся в пользе антимонопольных законов больше: от 12,5% в последнем опросе до 30% в одном из предыдущих. При этом, несмотря на более чем столетний опыт применения в мире антимонопольных законов, их эффект все еще остается недоказанным. В частности, в 2009 году экономист Уильям Ковачич, руководивший в то время американским антимонопольным органом, Федеральной торговой комиссией, подготовил доклад, посвященный столетию с момента создания этой комиссии. Ковачич резюмировал данные многих исследований, однако раздел про измерение результатов антимонопольного вмешательства состоит из восьми страниц обсуждения сложностей такого измерения и возможностей их преодоления, но не из результатов измерений. Если бы речь в таких обстоятельствах шла про лекарство, оно бы не прошло клинических испытаний.

Какой путь Россия выбрала в антитрасте

В конкурентной политике основная ставка была сделана на сложный случай, антимонопольное правоприменение, тогда как простой вопрос был разрешен неверно.

По данным ВТО, средневзвешенный уровень тарифов в России в 2018 году (последние имеющиеся данные) составил 5,5%, что существенно превышает аналогичный показатель в странах «Большой семерки» (Япония — 2,3%, США — 2,3%, ЕС — 3%; Канада — 3,1%).

Наиболее показательно значение протекционизма на примере так называемых «социально значимых товаров» (группы товаров, доступность которых для потребителя заявляется правительством как особый приоритет). Вопреки предполагаемому значению таких товаров, импортные пошлины на них особенно велики. Почти во всех случаях они превышают среднее для страны значение.

В случае с «социально значимыми товарами» Правительство жертвует интересами потребителя в пользу интересов производителя, и потребители отдают себе отчет, что это часть государственной политики. В проведенном в 2012 году опросе фонда «Общественное мнение» о том, кого больше защищает российское правительство, потребителей или производителей, 34% выразили мнение, что на первом месте производители, только 11% сочли, что потребители для правительства важнее.

Наиболее отчетливым протекционизм стал после 2014 года, когда основным лозунгом российской экономической политики стало «импортозамещение», на практике подразумевающее закрытие рынков от иностранных конкурентов. Появились новые ограничения не только во внешней торговле, но также в государственных закупках лекарств, а также продовольствия для школ, тюрем и больниц. Интересы потребителей не рассматриваются как первостепенные, даже когда речь идет о наиболее уязвимых категориях населения.

Протекционизм процветает и во внутренней торговле.

Согласно еще одному опросу фонда «Общественное мнение», самой конкурентной отраслью россияне считают розничную торговлю, а наименее конкурентной отраслью — жилищно-коммунальное хозяйство.

И действительно, концентрация на рынке розничной торговли невелика — совокупная доля всех торговых сетей в России вместе взятых составляет примерно 40%, тогда как в Германии, скажем, это доля двух крупнейших компаний отрасли, Edeka и Schwarz-Group.

Именно розничная торговля и была выбрана в 2009 году как сфера, в которой должны действовать наиболее жесткие в стране антимонопольные нормы. Согласно появившемуся в этом году проекту закона о торговле, торговым сетям запрещено расширять площади на территории муниципалитета после достижения доли 25%. В других сферах экономики антимонопольный закон ограничивал лишь приобретение конкурирующих бизнесов, но не расширение как таковое, причем именно ограничивал, делал необходимым согласование с антимонопольной службой, но не запрещал. Кроме того, законопроект препятствует торговым сетям торговаться с поставщиками, добиваться отсрочек платежа и других форм скидок.

Ведущие российские экономисты в обращении в Государственной думе выразили мнение профессии — закон вреден. Общества потребителей также не поддерживали закон. Однако закон был принят. Простой по существу вопрос был разрешен неверно.

Чем занимается ФАС

Из всех рекомендаций экономистов наибольший энтузиазм в России вызвали самые противоречивые. Созданная в 1990 году антимонопольная служба почти сразу же активно приступила к работе на основе закона, в целом сходного с европейскими и особенно восточноевропейскими законами.

И эта активность значительно превосходит активность других антимонопольных органов мира. Например, из 1004 дел по злоупотреблению доминированием, рассмотренных всеми 34 участниками рейтинга Global Competition Review 2019, на ФАС приходится 685 дел (68%). В то же время на ведомство приходится лишь 26% совокупного штата участников ведомства и 5% совокупного бюджета. Все это означает, что на сбор доказательств ФАС тратит намного меньше времени и денег, чем антимонопольщики других стран.

Сходство российского закона с европейскими не означает сходную практику. Экономисты Максим Бойко, Андрей Шлейфер и Роберт Вишни в книге 1995 года «Приватизируя Россию», обращаясь к событиям тех лет, с удивлением констатировали, что антимонопольный орган включил в списки монополистов тысячи компаний: дюжину национальных монополистов, но вместе с ними локальные пекарни и бани. Это создавало большую почву для коррупции, но никак не решало центральные проблемы конкуренции.

В будущем, в статье 2003 года «Расцвет регуляторного государства», Эдвард Глезер и Андрей Шлейфер будут приводить этот пример как главную иллюстрацию их общего тезиса: «в развивающихся странах закон подвергается извращению».

Нынешняя практика ФАС также подтверждает идею Глезера и Шлейфера.

Антимонопольное дело на горноалтайском рынке батутов

В 2007 году индивидуальный предприниматель Евгения Автономова на центральной площади Горно-Алтайска поставила детский батут. Цену за попрыгать Евгения назначила 50 рублей (на тот момент — примерно $2).

Через два года на площади появился предприниматель Иван Кошечкин и поставил рядом другой батут. Иван решил брать за прыжки ту же цену, однако разрешил прыгать не 20 минут, как у Евгении, а сколько угодно. Скоро и у Евгении дети стали прыгать сколько угодно.

Еще через два года на площади появилась Федеральная антимонопольная служба и попросила Ивана с Евгенией объяснить, почему у них одинаковые цены — спустя 4 года все те же 50 рублей, причем теперь уже за неограниченное время прыжков. Конкуренция сработала!

ФАС эти объяснения не устроили, и предприниматели были оштрафованы за сговор.

Налицо парадокс — антимонопольный закон, который был задуман в другой стране как средство борьбы с рокфеллерами, в российской практике активно применяется для преследования индивидуальных предпринимателей и для решения небольших бытовых вопросов.

Вот типичные российские антимонопольные дела: «не вовремя починили бойлер» (дело А65-17325/2013), «необоснованно отключили лифт» (дело А49-7316/2014), «подали воду неправильной температуры» (дело А74-2591/2012), «неправомерно опломбировали счетчик» (дело А72-9453/2012), «не пустили в туалет на автовокзале» (А82-15492/2016).

Ведомство обнаружило, что, притягивая антимонопольный закон к случаю, а в законе много каучуковых формулировок, оно может заниматься практически любыми жалобами, а руководство ФАС давало жалобщикам понять, что в ФАС может прийти «лечиться и корова, и волчица, и жучок, и червячок». На такую практику сложно смотреть однозначно. С одной стороны, за жалобами очень часто стоят нарушения тех или иных законов, и ФАС действительно помогает жалобщикам.

С другой стороны, это помощь за счет злоупотребления властью, ведь обидчику по сути «подбрасывают в карман» антимонопольное нарушение, хотя виноват он в другом и подлежит другой, как правило, более низкой ответственности. В конечном счете от этого «подбрасывания» страдает и сам жалобщик. Скажем, там, где нарушение реально состоит в недостаточно теплой воде в батарее и это дело мог бы расследовать один инспектор с градусником, требует создания «комиссия ФАС», которая далее начинает проводить «анализ рынка» и многое другое, что в сущности не нужно, но требуется исходя из фикции, что речь идет об «антимонопольном расследовании». В результате дело рассматривается долго для жалобщика и дорого для налогоплательщика.

Что дальше

Подведем итоги. У нас много антитраста, хотя и странного, но мало конкуренции. Что мог бы сделать новый руководитель ведомства?

Принять, что задача все же состоит в развитии конкуренции. Возбуждение дел, посадки и штрафы не привлекут новых игроков и не повысят активность существующих. Если новому руководителю ФАС получится убедить коллег по правительству хоть немного уменьшить протекционизм, простые люди это почувствуют, причем моментально.

Наступить на горло собственной песне и передать полномочия по нормотворчеству в другое ведомство, скажем, в Минэкономразвития. Существующий порядок, когда ФАС как контролирующий орган заодно и пишет законодательство, по которому работает, приводит к тому, что законодательство пишется так, чтобы было удобно в первую очередь самим проверяющим.

Остановить поток «антимонопольных пакетов» с запросами новых полномочий для ФАС, а вместо этого сосредоточиться на возвращении доверия к ФАС, для чего нужно поднять уровень расследований, что возможно только при значительном сокращении числа дел. Люди должны увидеть, что уже существующими полномочиями ФАС распоряжается ответственно.

Наконец, важно сохранить удачное — несмотря на широкий общественный запрос, ФАС в целом воздерживалась от регулирования потребительских цен, и эти свободные цены — одно из очевидных и, как мне видится, выгодных отличий нынешнего момента от времен создания «500 дней».

Источник: https://thebell.io/mnogo-antitrasta-malo-konkurentsii-chto-bylo-ne-tak-s-fas-pri-artemeve-i-chem-ej-nuzhno-zanyatsya