30 июня 2020

К вопросу об обязательности рекомендаций Роспотребнадзора

Роспотребнадзор разработал большое количество рекомендаций для профилактики распространения коронавирусной инфекции COVID-19 в различных сферах деятельности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей. В частности, основные профилактические рекомендации против коронавируса содержатся в письмах Роспотребнадзора от 20.04.2020 N 02/7376-2020-24от 07.04.2020 N 02/6338-2020-15от 27.03.2020 N 02/5210-2020-24от 10.03.2020 N 02/3853-2020-27 и др. Прежде всего они адресованы работодателям и работникам в целях предупреждения и недопущения распространения коронавирусной инфекции. Общими для разных типов хозяйствующих субъектов являются такие требования, как:

– обязательный контроль температуры у сотрудников,

– обеспечение их масками, перчатками, антисептиками,

– соблюдение социальной дистанции,

– дезинфекция помещений и оборудования,

– своевременная изоляция лиц с симтомами инфекционного заболевания,

– информирование работников о необходимости соблюдения правил личной и общественной гигиены и т. п.

Для отдельных субъектов в зависимости от специфики их деятельности рекомендованы дополнительные мероприятия*(1).

В этой связи возникает вопрос: должны ли лица, которым адресованы эти рекомендации, исполнять их в полном объеме? Конечно, письма Роспотребнадзора по своей юридической природе не являются нормативными правовыми актами и носят лишь рекомендательный характер. Подобными рекомендациями ведомство в силу возложенных на него полномочий указывает на желательное поведение субъектов в условиях распространения коронавирусной инфекции. Минэкономразвития также подтвердило статус рекомендаций – они не обязательны к выполнению. Так, по итогам заседания президиума Координационного совета при Правительстве РФ по борьбе с распространением новой коронавирусной инфекции от 6 мая 2020 года Минэкономразвития России направило в Роспотребнадзор соответствующее письмо (исх. от 21 мая 2020 года N 16169-АХ/Д26и), в котором с целью исключения недопонимания между поднадзорными объектами и территориальными органами Роспотребнадзора предлагается “… дополнительно проинформировать хозяйствующие субъекты и территориальные органы Роспотребнадзора о рекомендательном характере размещенных на официальном сайте Роспотребнадзора в сети “Интернет” документов и невозможности проверки соблюдения положений рекомендаций в ходе проведения мероприятий по государственному контролю (надзору)”.

По словам представителя первого вице-премьера РФ Андрея Белоусова, предпринимателей не будут штрафовать за несоблюдение рекомендаций Роспотребнадзора. Однако при выявлении вспышки заболевания предприятия будут закрывать на карантин (информация размещена на сайте https://www.gazeta.ru/business/2020/06/03/13106113.shtml).

То есть неисполнение рекомендаций не является основанием для привлечения к административной ответственности, поскольку они не являются ни санитарными правилами, ни гигиеническими требованиями и не имеют нормативного характера.

Однако необходимо учитывать, что такие рекомендации являются обязательными для лиц, инспектирующих соблюдение санитарно-эпидемиологического законодательства организациями и индивидуальными предпринимателями, которые, скорее всего, будут ими руководствоваться при проведении контрольных мероприятий.

Кроме того, рекомендации и предложения Роспотребнадзора по профилактике коронавирусной инфекции могут учитываться при издании региональных нормативно-правовых актов, и тогда такие рекомендации приобретают силу правовой нормы.

Так, например, Указом Губернатора Свердловской области от 18.03.2020 N 100-УГ (далее – Указ N 100-УГ) на территории Свердловской области введен режим повышенной готовности для органов управления и сил Свердловской областной подсистемы единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций. Пункт 12 Указа N 100-УГ (в редакции до 07.06.2020) обязывает работодателей, осуществляющих деятельность на территории Свердловской области, обеспечить соблюдение в зданиях, строениях, сооружениях (помещениях в них), прилегающих территориях, иных рабочих местах, с использованием которых осуществляется соответствующая деятельность, санитарно-эпидемиологических требований по защите от распространения новой коронавирусной инфекции (2019-nCoV) в соответствии с письмом Роспотребнадзора от 07.04.2020 N 02/6338-2020-15. На этом основании рекомендации Роспотребнадзора становятся обязательными (см. постановление Красногорского райсуда г. Каменск-Уральского Свердловской области от 28.04.2020 по делу N 5-44/2020).

В п. 5 Распоряжения Главы Чувашской Республики от 18.03.2020 N 113-РГ “О введении на территории Чувашской Республики режима повышенной готовности” юридическим лицам независимо от организационно-правовой формы и индивидуальным предпринимателям, осуществляющим деятельность на территории Чувашской Республики, предписано обеспечить в соответствии с законодательством РФ о мерах по снижению рисков распространения новой коронавирусной инфекции (COVID-2019) выполнение рекомендаций по организации режима труда работников, в том числе по:

обязательной дезинфекции контактных поверхностей (мебели, оргтехники и других) во всех помещениях в течение дня;

использованию в помещениях оборудования по обеззараживанию воздуха;

наличию в организации запаса дезинфицирующих средств для уборки помещений и обработки рук сотрудников;

ограничению зарубежных командировок;

использованию аудио- и видеоселекторной связи для производственных совещаний и решения различных вопросов (при наличии технической возможности).

А п. 8 указа главы Чувашской Республики от 03.04.2020 “О комплексе ограничительных и иных мероприятий по противодействию распространению новой коронавирусной инфекции (COVID-19) на территории Чувашской Республики” на руководителей юридических лиц независимо от организационно-правовой формы и формы собственности и индивидуальных предпринимателей, осуществляющих деятельность на территории Чувашской Республики, возложена обязанность, в числе прочего, обеспечивать измерение температуры тела работникам на рабочих местах с обязательным отстранением от нахождения на рабочем месте лиц с повышенной температурой. Как видим, перечисленные мероприятия в полной мере соответствуют рекомендациям Роспотребнадзора, и таким образом им придана обязательная сила.

Подчеркнем также, что не все рекомендации Роспотребнадзора являются новеллами. Инфекционные заболевания существовали и до пандемии 2020 года. Поэтому в настоящее время сохраняют силу требования действующих санитарных правил. Например, постановлением Главного государственного санитарного врача РФ от 16.12.2013 N 65 утверждены санитарно-эпидемиологические правила СП 3.1/3.2.3146-13 “Общие требования по профилактике инфекционных и паразитарных болезней” (далее – СП 3.1/3.2.3146-13), которые устанавливают требования к комплексу организационных, санитарно-противоэпидемических (профилактических) мероприятий, направленных на предупреждение возникновения и распространения инфекционных болезней среди населения (п. п. 1.11.2 СП 3.1/3.2.3146-13). В п. 1.3 СП 3.1/3.2.3146-13 указано на обязательность соблюдения данных правил для граждан, индивидуальных предпринимателей и юридических лиц. Контроль за выполнением указанных санитарно-эпидемиологических правил обеспечивают органы, уполномоченные осуществлять федеральный государственный санитарно-эпидемиологический надзор (п.1.4 СП 3.1/3.2.3146-13). Из положений п. 2.1 СП 3.1/3.2.3146-13 следует, что в целях предупреждения возникновения и распространения инфекционных болезней должны своевременно и в полном объеме проводиться, в том числе, мероприятия по осуществлению санитарной охраны территории РФ, введению ограничительных мероприятий (карантина), осуществлению производственного контроля, принятию мер в отношении больных инфекционными болезнями, прерыванию путей передачи (дезинфекционные мероприятия), проведению медицинских осмотров, организации иммунопрофилактики населения, гигиенического воспитания и обучения граждан. В отношении инфекционных больных могут применяться такие меры, как экстренная профилактика или обязательная госпитализация или изоляция в случаях, представляющих опасность для окружающих (п. 10.1 СП 3.1/3.2.3146-13); временный перевод или отстранение от работы (п. 10.2 СП 3.1/3.2.3146-13); временная изоляция по месту выявления, а также изоляция в специализированных инфекционных стационарах (п. 10.3 СП 3.1/3.2.3146-13), а в отношении лиц, контактировавших с заболевшими гражданами – медицинское наблюдение, лабораторное обследование и экстренная профилактика (п. 15.1 СП 3.1/3.2.3146-13); разобщение, т.е. ограничение общения с населением, запрет на допуск в трудовой коллектив и т.п. (п. 16.1 СП 3.1/3.2.3146-13).

Следовательно, в каждом конкретном случае, принимая решение о соблюдении или несоблюдении рекомендаций Роспотребнадзора, необходимо убедиться, что они не инкорпорированы в региональное законодательство, а также что аналогичные предписания не содержатся в санитарных правилах и гигиенических требованиях, в противном случае игнорирование таких рекомендаций может обернуться привлечением хозяйствующего субъекта к ответственности.

______________________________

*(1) См., например, письма Роспотребнадзора:

от 21 апреля 2020 г. N 02/7500-2020-24 “О направлении рекомендаций по организации работы сферы услуг по профилактике COVID-19”;

от 12 мая 2020 г. N 02/9060-2020-24 “О направлении рекомендаций по организации работы образовательных организаций в условиях распространения COVID-19”;

от 30 апреля 2020 г. N 02/8480-2020-24 “О направлении рекомендаций по организации работы вахтовым методом в условиях распространения COVID-19”;

от 21 апреля 2020 г. N 02/7515-2020-24 “О направлении рекомендаций по организации работы на предприятиях общепита и торговли”;

рекомендации по профилактике новой коронавирусной инфекции (COVID-19) среди работников киноиндустрии (утв. Роспотребнадзором 10 мая 2020 г.)

и др.

Специалисты компании Гарант подготовили подборку такого рода рекомендаций Роспотребнадзора.

Ответственность

За нарушение распоряжений и указов глав регионов о мерах против коронавируса граждане, должностные лица, индивидуальные предприниматели, юридические лица могут быть привлечены к административной ответственности по ст. 20.6.1 КоАП РФ. Объективная сторона состава данного правонарушения выражается в невыполнении обязательных правил поведения при введении режима повышенной готовности на территории, на которой существует угроза возникновения чрезвычайной ситуации, или в зоне чрезвычайной ситуации, за исключением случаев, предусмотренных ч. 2 ст. 6.3 КоАП РФ.

В данном случае речь идет о правонарушениях, посягающих на общественный порядок и общественную безопасность. При этом не имеет значения, нарушаются правила, утвержденные на федеральном уровне или на уровне субъекта РФ. Верховный Суд РФ в ответе на Вопрос 17 Обзора по отдельным вопросам судебной практики, связанным с применением законодательства и мер по противодействию распространению на территории Российской Федерации новой коронавирусной инфекции (COVID-19) N 1, утвержденного Президиумом ВС РФ 21.04.2020 (далее – Обзор), акцентировал внимание на том, что лица подлежат привлечению к административной ответственности по ч. 1 ст. 20.6.1 КоАП РФ как за нарушение Правил поведения, обязательных для исполнения гражданами и организациями, при введении режима повышенной готовности или чрезвычайной ситуации, утвержденных постановлением Правительства РФ от 02.04.2020 N 417, так и за нарушение обязательных, а также дополнительных обязательных для исполнения гражданами и организациями правил поведения при введении на территории субъекта РФ режима повышенной готовности или чрезвычайной ситуации (см. постановления Целинского райсуда Ростовской области от 27.04.2020 по делу N 5-75/2020, Ленинского райсуда г. Новосибирска Новосибирской области от 29.04.2020 по делу N 5-257/2020, Центрального райсуда г. Челябинска Челябинской области от 21.05.2020 по делу N 5-315/2020, Большеболдинского райсуда Нижегородской области от 21.05.2020 по делу N 5-34/2020).

Как следует из положений п. 18 ч. 5 и ч. 6.4 ст. 28.3 КоАП РФ, протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных данной нормой, вправе составлять должностные лица, указанные в Перечне должностных лиц органов управления и сил единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, включая должностных лиц органов исполнительной власти субъектов РФ (утв. распоряжением Правительства РФ от 12.04.2020 N 975-р), а также должностные лица органов исполнительной власти субъектов РФ, перечень которых утверждается высшим должностным лицом (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта РФ (см. ответ на Вопрос 18 Обзора).

Частью 2 ст. 6.3 КоАП РФ установлена административная ответственность за нарушение законодательства в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, выразившееся в нарушении действующих санитарных правил и гигиенических нормативов, невыполнении санитарно-гигиенических и противоэпидемических мероприятий, совершенные в период режима чрезвычайной ситуации или при возникновении угрозы распространения заболевания, представляющего опасность для окружающих, либо в период осуществления на соответствующей территории ограничительных мероприятий (карантина), либо невыполнение в установленный срок выданного в указанные периоды законного предписания (постановления) или требования органа (должностного лица), осуществляющего федеральный государственный санитарно-эпидемиологический надзор, о проведении санитарно-противоэпидемических (профилактических)мероприятий. Если при этом причинен вред здоровью человеку или наступила смерть человека, то противоправное поведение виновного лица квалифицируется по ч. 3 ст. 6.3 КоАП РФ при условии, что эти действия (бездействие) не содержат признаков уголовно наказуемого деяния.

Субъектами административного правонарушения, предусмотренного данной нормой, являются лица, допустившие нарушение санитарных правил и гигиенических нормативов, а также не выполняющие санитарно-гигиенические и противоэпидемические мероприятия. Такими правонарушителями могут быть как предприниматели (cм., например, постановления Беловского горсуда Кемеровской области от 08.04.2020 по делу N 5-233/2020, Коченевского райсуда Новосибирской области от 22.05.2020 по делу N 5-26/2020, Рудничного райсуда г. Кемерово Кемеровской области от 27.05.2020 по делу N 5-244/2020, Туапсинского горсуда Краснодарского края от 19.05.2020 по делу N 5-279/2020, Октябрьского райсуда г. Новороссийска Краснодарского края от 19.05.2020 по делу N 5-1017/2020, так и граждане (см. ответ на Вопрос 22 Обзора, пояснения МВД России (ознакомиться с которыми можно, перейдя по ссылке: https://tass.ru/obschestvo/8488903?utm_source=yxnews&utm_medium=de), постановления Тбилисского райсуда Краснодарского края от 20.05.2020 по делу N 5-116/2020, Абаканского горсуда Республики Хакасия от 22.05.2020 по делу N 5-916/2020).

Подчеркнем, что ч. 2 ст. 6.3 КоАП РФ является специальной по отношению к ст. 20.6.1 КоАП РФ. Это означает, если отсутствует состав правонарушения, предусмотренный ч. 2 ст. 6.3 КоАП РФ, то противоправное поведение виновного лица подлежит квалификации по ст. 20.6.1 КоАП РФ (см., например, постановление Салехардского горсуда Ямало-Ненецкого автономного округа от 06.05.2020 по делу N 5-338/2020).

Протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных ч. 2 ст. 6.3 КоАП РФ, вправе составлять должностные лица органов внутренних дел (полиции) (п. 1 ч. 2 ст. 28.3 КоАП РФ), а также органов, осуществляющих федеральный государственный санитарно-эпидемиологический надзор (п. 19 ч. 2 ст. 28.3 КоАП РФ).

Амирова Лариса

Эксперт службы Правового консалтинга ГАРАНТ

Источник: https://ivo.garant.ru/#/document/77399051/paragraph/43:0