Наутро. 22 декабря

В среду, 22 декабря, премьер-министр России Дмитрий Медведев провел заседание президиума Совета при президенте по стратегическому развитию и приоритетным проектам. В частности, обсуждался паспорт приоритетной программы «Реформа контрольной и надзорной деятельности», которая направлена на снижение числа смертельных случаев, заболеваний и пострадавших по различным видам рисков, снижение уровня материального ущерба и уровня административной нагрузки на предпринимателей со стороны контролеров, а также росту индекса качества администрирования контрольно-надзорных функций.

По официальной информации, она ставит перед собой три глобальные цели: это обеспечение безопасности жизни и здоровья человека, обеспечение бизнеса возможностью работать и развиваться, не тратя значительные ресурсы на прохождение проверок, и это повышение уровня эффективности контрольно-надзорной деятельности.

Программа включает восемь проектов, с помощью которых планируется перестроиться на модель управления рисками, уйти от так называемой «палочной» системы контроля, минимизировать коррупционные риски, а также изменить кадровую политику и усовершенствовать технологическую составляющую госконтроля. Внедрение риск-ориентированного подхода при осуществлении контрольно-надзорной деятельности предполагает, что контрольные и надзорные функции, например, проверки на предприятиях будут осуществляться в зависимости от уровня опасности и рисков на предприятии, то есть чем оно опаснее, тем чаще и тщательнее будут проводиться проверки. В конце августа Дмитрий Медведев уже подписал постановление о применении риск-ориентированного подхода при организации отдельных видов государственного контроля, по которому уже со следующего года интенсивность и форма проверок по санитарно-эпидемиологическому, пожарному и надзору в области связи будут зависеть от уровня рисков на объекте. Согласно программе реформы, все контрольно-надзорные органы должны перейти на такую же модель работы с 2018 года.

Старший научный сотрудник Института прикладных экономических исследований РАНХиГС Вадим Новиков поддерживает идею этой реформы, однако считает, что еще предстоит длительная работа с обществом и контролерами для того, чтобы реформа была эффективна: «Содержательная основа этого проекта — это так называемый риск-ориентированный подход, который требует, чтобы контроль был тем плотнее и интенсивнее, чем больше опасность в соответствующей зоне контроля. Эта идея, по сути, является просто правилом рациональной деятельности, это идея выделения приоритетов, а выделять приоритеты необходимо просто потому, что ресурсы государства, контрольно-надзорных органов, очевидно, не безграничны. Поэтому возникает необходимость выбирать.

Я и сам разделяю эту идею. С 2012 года я и мои единомышленники по общественному проекту «За антимонопольную реформу» предлагали и добились в некоторой степени реализации такого рода подхода в сфере деятельности антимонопольной службы. В частности, идея выведения малого бизнеса (с теми или иными оговорками) из сферы действия антимонопольных законов является как раз примером реализации риск-ориентированного подхода, который сейчас предлагается уже всем ведомствам. При всей рациональности этой идеи нужно видеть, что она кажется всего лишь простым здравым смыслом, но и в обществе, и у самих проверяющих здравый смысл до последнего времени выглядел совершенно иначе. Проверяющие привыкли к тому, что не бывает не приоритетных дел, не бывает не приоритетных проектов. И где-то там, наверху всегда висит идея о том, что закон есть закон, и любое нарушение в любой сфере, вне зависимости от того, несет оно с собой риски или не несет их, это все должно быть проверено. Примерно то же самое и у населения: граждане привыкли к тому, что на любой несчастный случай и любую проблему надо реагировать требованием об ужесточении контроля, включить в него какие-то сферы, до которых этот контроль не доходил, и это объективно толкало к тому же самому. У проверяющих не могло быть приоритетов.

В силу того, что один здравый смысл противостоит другому уже устоявшемуся здравому смыслу, мне кажется так важно для реализации реформы продумать механизм ее реализации, того, как бороться с теми установками, которые были до тех пор. Как помочь населению и проверяющим воспользоваться этим здравым смыслом. Я вижу здесь две большие зоны, которые сейчас находятся за пределами проекта. Первая зона — это сами проверяющие, нередко они отдают себе отчет в том, что дело, которым они занимаются прямо сейчас, объективно не важное и не нужное. Но проверяющий не может воспользоваться здравым смыслом, потому что есть закон, по которому он непременно обязан мотивированно отреагировать на жалобу, даже если он не считает ее важной. Мотивированно — это значит, что он должен провести расследование, ответить по форме перед гражданином, а затем и перед прокуратурой. Если мы хотим, чтобы проверяющие могли действовать рационально, то надо дать им такую возможность. Для меня непременная часть реформы заключается в том, что нужно убрать из проверяющих органов «палочную» систему, которая стимулирует и вознаграждает людей, которые возбуждают как можно больше дел, выносят как можно больше решений против бизнеса. Пока действует такая система, человек, который пытается следовать здравому смыслу, просто проиграет и будет исключен из органов.

Также нужно дать проверяющим возможность выбора дел в тех случаях, когда у жалобщика есть возможность судебного правоприменения, когда пострадавшие лица могут сами обратиться в суд. В такого рода ситуациях мне кажется правильно, что пострадавший сам доказывает в суде наличие проблемы, а ресурсы федеральных контрольных органов тратятся только там, где есть значительный общественный интерес, выходящий за пределы конкретного дела. Это дело должно быть значимо. То есть до той поры, пока мы не дадим проверяющим принимать здравые решения, мы не сможем все отрегламентировать какими-то баллами, классами опасности. Нужно позволить знающим людям действовать по уму, и они нередко этого сами хотят.

Вторая сторона дела — это население. Населению, как правило, видна только одна сторона проблемы, и авторы реформы не то, чтобы подыгрывают, но они воспроизводят нынешний не очень правильный способ обсуждения деятельности проверяющих. Когда говорится про риск-ориентированный подход, классы опасности, всегда речь идет только об одной возможной из опасностей, а их две. Говорится об опасности того, что поведение предпринимателя создаст какой-то риск для общества, также обсуждается риск того, что кого-то плохого не схватят или вовремя не обнаружат. Но не обсуждается не менее реальный риск того, что от проверки пострадает какой-то порядочный, законопослушный человек.

Понятно, что проверка — это всегда какое-то вмешательство в деятельность, это всегда определенные издержки. И тут вопрос не только в том, что нужно сосредоточить ресурсы проверяющих на каких-то наиболее приоритетных зонах контроля, а в том, что нужно добиться здравого баланса между двумя видами рисков: между вредом, который может причинить предприниматель и вредом, который своими проверками может причинить сам контрольный орган. До той поры, пока говорится только про один вид рисков и один вид издержек, например, что кто-то отравится, или что-то взорвется, давление всегда будет идти в одну сторону — именно в направлении расширения контроля. С моей точки зрения, необходимо сначала самим реформаторам осознать, затем надо ясно представлять общественности, что с другой стороны тоже что-то есть, что излишне широкий и тщательный контроль просто приводит к большому количеству невинных жертв, и эта часть дела должна быть, во-первых, показана, во-вторых, это должно войти в миссии контрольно-надзорных органов и в их системы мотивации и оценки деятельности. То есть я считаю, что устойчивое сокращение сферы контроля возможно только тогда, когда показаны оба риска, когда мы обсуждаем не только тех, кто отравился «Боярышником», но и тех, кто может пострадать или уже пострадал от широкого вмешательства контрольно-надзорных органов. Только если видны жертвы с двух сторон, то по-настоящему возникает идея баланса, становится меньше соблазна реагировать на каждый несчастный случай расширением проверок. Если вы видите, что есть проблема баланса, есть риски и проблемы с двух сторон, то вы, наверное, сможете согласиться с идеей, что недостатки контроля будут всегда и при любой системе, и нужно смириться, что временами будут происходить неприятные события, но самоограничения проверяющих призвано оградить людей от еще больших жертв.

Мне кажется важным задействовать здравый смысл и проверяющих, и общества. Проверяющие должны получить хотя бы возможность в рассмотрении случаев вроде Европейского университета, когда вы даже вынуждены требовать наличие физкультурного зала у университета, в котором нет занятий физкультурой, и этот зал объективно не нужен, но он требуется в соответствии с какой-то инструкцией. То же самое касается и общества: когда людям становится видно, что избыточный контроль сам по себе приводит к жертвам, это способствует некоему ценностному сдвигу и помогает принимать другие решения. Но если реформы реализуются чисто технократическим методом, без попытки объяснения проблемы баланса рисков, это как минимум ставит под сомнение устойчивость этой реформы. Все эти изменения будут действовать до первого несчастного случая, после которого люди заговорят о том, до чего это реформа довела, и попросят вернуть все назад», — сказал Вадим Новиков.

Генеральный директор юридической компании URVISTA Алексей Петропольский в беседе с «Полит.ру» подчеркнул, что действующая система надзорных и контрольных органов несовершенна и давно нуждается в реформировании: «Предприниматели порой не могут подстроиться: еще жива память о произволе 90-х, когда постоянно приходилось платить поборы бандитам во избежание ущерба с их стороны. Теперь бизнес практически также перешел под контроль правоохранительных органов. Любой крупный бизнес практически всегда имеет проволочки с законом, и чтобы их хоть как-то компенсировать, предприниматели вынуждены, в прямом смысле, платить дань, либо пользоваться личными связями, либо работать с правоохранительными органами. По сути, если сейчас проверить любого предпринимателя, хорошо «покопаться» в истории его юридического лица, его деятельности, то выявить факты мошенничества и возбудить дело не составит труда. Особенно при наличии заказчика, который готов заплатить деньги за возбуждение такого дела.

Эту ситуацию необходимо переламывать. Но к сожалению, сложно сказать каким путем Медведев собирается уйти от «палочной» системы. На мой взгляд, лучше сформировать и скорректировать законодательство. Не сажать людей на период следствия в тюрьму за статьи по мошенничеству, а дать предпринимателям возможность решать проблемы и работать в период, когда на них заведены уголовные дела», — поделился мнением г-н Петропольский.

Источник: http://www.polit.ru/